Regelungssysteme
Titel des Teilprojektes:
Umwelt- und planungsrechtliche Regelungssysteme vor den Herausforderungen eines klimawandeloptimierten Landmanagements
Einführung:
Das Teilvorhaben stellt die instrumentellen Steuerungsmöglichkeiten für Landnutzung in den Mittelpunkt. Es leistet einen Beitrag für das Verständnis der Wechselbeziehungen zwischen Landnutzungsentscheidungen einerseits und planerisch-gesellschaftlich-wirtschaftlichen Rahmenbedingungen andererseits. Dazu fließen in die Erarbeitung nachhaltiger Landnutzungsstrategien neben naturwissenschaftlich-technologischen Aspekten auch solche der planerisch-instrumentellen Umsetzung im Rahmen von Governance-Systemen mit ein. Somit werden insbesondere Erkenntnisse geliefert zu den Fragen, welchen Beitrag unterschiedliche institutionelle Akteure (Politik, Verwaltung, Verbände, Private etc.) zum Klimaschutz leisten können und mit welchen Instrumenten sich die unterschiedlichen Anforderungen an die Landnutzung ausbalancieren lassen.
Institution:
Westfälische Wilhelms-Universität Münster
Institut für Geographie
Arbeitsgebiet Orts-, Regional- und Landesentwicklung/Raumplanung
Unterauftragnehmer:
Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münsterplaninvent – Büro für räumliche Planung in Münster
Ziele
Landnutzungsentscheidungen in den Sektoren Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Siedlungswesen orientieren sich nicht nur an gegebenen Standortpotentialen. Sie sind vielmehr Ergebnis komplexer Steuerungs- und Entscheidungsprozesse, die sich auf verschiedenen Handlungsebenen entfalten. Im örtlichen, regionalen, nationalen und auch im europäischen Bezugsrahmen unterliegen Landnutzungsentscheidungen Rahmensetzungen des Umwelt- und Planungsrechts und sind Einflüssen verschiedener sektoraler Anreiz- und Förderpolitiken ausgesetzt. Gleichzeitig sind sie Ausdruck kooperativer, strategischer wie auch umsetzungsorientierter Aushandlungsprozesse zwischen öffentlichen und privaten Akteuren. Diese komplexen hybriden, flexiblen Governancestrukturen bilden zusammen die aktuellen Regelungs- und Steuerungssysteme der Landnutzung.
Die sich abzeichnenden klimatischen Veränderungen und die dadurch notwendigen Anpassungen in der Landnutzung stellen neue Herausforderungen an ein nachhaltiges Landmanagement. Insofern stellt sich die Frage, ob die aktuellen Regelungs- und Steuerungssysteme der Landnutzung diesen Herausforderungen gerecht werden und hinreichend geeignet sind, um die in CC-LandStraD herausgearbeiteten Landnutzungsstrategien und Maßnahmen umzusetzen.
Zielsetzung innerhalb des Teilprojektes war daher:
- die planungswissenschaftliche Evaluierung bestehender Steuerungsinstrumente und darauf aufbauend
- die Formulierung übergeordneter institutioneller Gestaltungsoptionen sowie
- die Ableitung maßnahmenspezifischer Gestaltungsoptionen für ein nachhaltiges Landmanagement.
Hierzu wurden die in CC-LandStraD modellierten Maßnahmen hinsichtlich ihrer rechtlich-instrumentellen und politisch-gesellschaftlichen Umsetzbarkeit bewertet.
Forschungsansatz und Methoden
Zur Erreichung der im Teilprojekt gesetzten Ziele kamen unterschiedliche methodische Ansätze zum Tragen. Die einschlägigen Regelungsinhalte, Handlungsansätze und Instrumentarien wurden zunächst im Rahmen einer planungswissenschaftlichen Evaluierungsforschung auf Basis eines Kriteriensystems in ihrer Adaptionsfähigkeit an sich wandelnde Anforderungen wie auch hinsichtlich ihrer Potenziale zur Weiterentwicklung einer Bewertung unterzogen. Berücksichtigung fanden dabei alle diejenigen Instrumente, die als rechtliche Regelungssachverhalte, Verfahren, Anreizmechanismen, Strategien, Konzepte und informelle Kooperationsformen zu einer Steuerung, Einflussnahme oder zu einer konkreten Umsetzung von Entscheidungen in der Landnutzung führen und denen in formal-rechtlichen wie auch informellen Governance-Kontexten strukturell-gestaltende und funktional-differenzierende Wirkungen in der Raumnutzung zukommen.
Als Kriterien zur Bewertung der vorhandenen Regelungssysteme wurden herangezogen:
- die Passgenauigkeit: Bewertung der Einflussnahme rechtlicher Regelungen oder Instrumente auf Klimaschutz und/oder Klimaanpassung,
- der Umsetzungsbezug: Bewertung der Wirkungsweise einzelner Instrumente mit Bezug auf die Frage, welche Impulse vom Instrument / seinem Steuerungsansatz und/oder seinem Einflusselement ausgehen, um Klimaschutz-/Klimaanpassungsmaßnahmen im Landmanagement umzusetzen,
- die Bindungswirkung: Bewertung der rechtlichen Bindungswirkung eines Regelungs- und Steuerungsansatzes / eines Einflusselements zur Umsetzung von Maßnahmen für Klimaschutz/Klimaanpassung in der Landnutzung,
- die Umsetzungsrelevanz: Bewertung der theoretischen und praktischen Bedeutung, die einem Regelungs- und Steuerungsansatz /Einflusselement für eine nachhaltige, klimawandelangepasste Landnutzung zukommt.
Zudem wurde festgehalten, welche Zielgruppen von einzelnen Instrumenten und Regelungsinhalten angesprochen werden und welche Bezüge zu den modellierten Maßnahmen bestehen.
Die Ergebnisse der eigenen fachlich-inhaltlichen Analyse wurden mit Aussagen der begleitenden rechts- und planungswissenschaftlichen Literatur- und Dokumentenrecherche abgeglichen und ergänzt. Darüber hinaus flossen Erkenntnisse der nationalen und regionalen Stakeholder-Beteiligung sowie eines Experten-Workshops in die Analyse mit ein, was eine weitere Validierung der Ergebnisse ermöglichte.
Die abgeleiteten Handlungsoptionen zur Modifikation einzelner Steuerungsinstrumente wurden auf ihre rechtliche Umsetzbarkeit hin juristisch überprüft und mit den sektoralen Projektpartnern fachlich abgestimmt. Somit ergibt sich ein ganzheitlicher Bewertungsansatz, in den mehrere methodische Bausteine einfließen.
Ergebnisse
Die Ergebnisse der planungswissenschaftlichen Evaluierung der landnutzungsrelevanten Regelungs- und Steuerungssysteme des Planungs- und Umweltrechts sowie der wichtigsten anreiz-technischen Förderpolitiken dienten als Ausgangsbasis der weiteren Arbeiten und waren hand-lungsleitend bei der Ableitung institutioneller Gestaltungsoptionen.
Nachfolgend werden die wichtigsten Ergebnisse aufgezeigt. Eine umfassende Darstellung der Analyse sowie der Ergebnisse findet sich im CC-LandStraD-Arbeitsbericht Nr. 2.
Im Kern kann diesbezüglich festgehalten werden, dass das deutsche Planungs- und Umweltrecht bereits durch eine weitgehende rechtliche Verankerung von Klimaschutz und Klimaanpassung gekennzeichnet ist und in den vergangenen Jahren ein breit aufgestellter Instrumentenkasten mit unterschiedlichen Instrumententypen entwickelt wurde. Mit deren Hilfe können bereits heute klimawandelangepasste Raumstrukturen entwickelt werden.
Gleichzeitig kann konstatiert werden, dass in Teilen eine Weiterentwicklung einzelner Instrumente im Sinne des Klimaschutzes und der Klimaanpassung notwendig sein wird (beispielsweise Umweltverträglichkeitsprüfungen, Düngerecht, Kompensationsflächenmanagement) und in verschiedenen Bereichen deutliche Vollzugs- und Umsetzungsdefizite vorhandener Instrumente festzustellen sind (beispielsweise Grünlandschutz, Eindämmung der Flächeninanspruchnahme, Hochwasserschutz). Zudem müssen Klimaschutz und Klimaanpassung vermehrt Eingang finden in Förderpolitiken der EU, des Bundes und der Länder (z. B. Gemeinsame Agrarpolitik, Städtebauförderung).
Die hohe Bedeutung informeller Handlungs- und Planungsansätze hat sich bestätigt. Zudem sind im Ergebnis der Analyse Instrumente in den Vordergrund gerückt, die in fachlichen Diskursen bisher nur vereinzelt mit der Umsetzung von Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen in Verbindung gebracht wurden. Sektorübergreifend hat sich gezeigt, dass das Zusammenwirken einzelner Instrumente und die konkrete Ausgestaltung der Governance-Systeme (Kooperation und Koordination zwischen Akteuren, Institutionen) für die erfolgreiche Umsetzung klimawandelrelevanter Maßnahmen von zentraler Bedeutung sind.
Aufbauend auf den Ergebnissen dieser Analysephase wurden übergeordnete und maßnahmenspezifische institutionelle Handlungsoptionen erarbeitet. Auf übergeordneter Ebene – losgelöst von einzelnen Maßnahmenbetrachtungen – haben sich folgende Handlungsschwerpunkte herauskristallisiert:
- Effektivere Steuerung und Koordinierung der Landnutzung durch räumliche Gesamtplanung,
- Verstärkte Berücksichtigung von Klimawandelfolgen in der räumlichen Planung,Weiterentwicklung der Landschaftsplanung,
- Weiterentwicklung des Kompensationsflächenmanagements,
- Weiterentwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik,
- Vermehrte Berücksichtigung klimawandelrelevanter Aspekte in informellen Planungs- und Handlungsansätzen,
- Stärkung des integrierten Flächenmanagements als Teil einer vorsorgenden Flächenhaushaltspolitik,
- Etablierung einer integrierten Umweltbeobachtung.
In Bezug auf die in CC-LandStraD modellierten Maßnahmen innerhalb der drei Sektoren konnte eine umfassende rechtlich-instrumentelle Bewertung erarbeitet werden. Zu jeder der Maßnahmen liegt eine detaillierte Analyse vor mit Ausführungen zu
- Inhalt und Ziel der Maßnahme,
- dem rechtlich-instrumentellen und politischen Rahmen,
- erkennbaren Umsetzungshemmnissen und Konfliktbereichen sowie
- möglichen institutionellen Handlungsoptionen zur weiteren Beförderung einer bestimmten Maßnahme.
Generell lässt sich festhalten, dass es in entscheidendem Maße auf das Zusammenwirken unterschiedlicher Instrumente ankommt: So sollte der Fokus darauf liegen, Zielkonflikte aufzudecken und zu berücksichtigen sowie instrumentelle Synergien zu nutzen, etwa zwischen Klimaschutz und Naturschutz. Bei der Ausgestaltung planerischer, ordnungsrechtlicher und anreiztechnischer Instrumente ist eine instrumentelle Überfrachtung möglichst zu vermeiden. Insbesondere ordnungsrechtliche Vorgaben sollten maßvoll eingesetzt werden und nur dann zum Einsatz kommen, wenn kooperative, anreiztechnische und informative Ansätze nicht ausreichen. Vor dem Hintergrund knapper öffentlicher Gelder kann es zielführend sein, vor allem solche Maßnahmen prioritär umzusetzen, die auch losgelöst von Klimaschutz und Klimaanpassung positive Umweltwirkungen entfalten (sogenannte no regret-Maßnahmen).
Kontakt
Wissenschaftliche Leitung
Prof. Dr. Ulrike Grabski-Kieron
Mitarbeit
Mathias Raabe
